提升基层治理法治化水平
——专访中南财经政法大学党委常委、副校长 陈柏峰
编者按：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持和加强党对基层治理的领导，把服务群众、造福群众作为出发点和落脚点，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，加强基层政权治理能力建设，构建共建共治共享的城乡基层治理格局，激发基层活力，提升社区能力，形成了群众安居乐业、社会安定有序的良好局面。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）专门提出要“完善社会治理体系。”围绕提升基层治理法治化水平，求是网对中南财经政法大学党委常委、副校长陈柏峰进行了专访。
近年来，各地坚持法治保障乡村振兴，从诉源治理入手，以巡回审判为切入点，将调解阵地前移至群众家门口，让巡回法庭成为践行司法为民的有效方式。2025年5月13日，江西省抚州市南丰县人民法院巡回法庭走进白舍镇白舍村，对辖区群众买卖合同纠纷类案件进行化解。人民图片 谢东/摄
求是网：
党的二十届四中全会审议通过的《建议》提出要“推进法治社会建设，营造全社会崇尚法治、恪守规则、尊重契约、维护公正的良好环境”。基层治理是法治社会建设的主要场域，请您谈谈基层治理在法治社会建设中的地位作用？
陈柏峰：
法治中国建设，要打好基层法治的地基。国家政权有不同的职能部门和行政层级，即所谓“条条”与“块块”。所有的条条、块块在某种意义上都参与法律实施工作，每个条条有其实施的特定法律法规，每个层级的块块都在落实各种法律中的具体责任，但几乎所有的法律施行，结果都体现在基层，效果也要从基层去看。法治社会是指公权力以外的社会系统的法治化，包括社会成员自我约束的法治化，社会成员之间关系的法治化，社会管理者与被管理者关系的法治化。这些层面的法治化，中央和各层级的政府可以提出战略规划或实施规划，但都需要落实在基层。因此，法治社会建设离不开基层治理的法治化。
从实践来看，基层仍然是当下法治社会建设的薄弱环节。一是基层自治与社会管理的关系还不够顺畅。村庄、社区在法律上是自治组织，同时还承担着协助法律和政策执行的功能。二是基层政府的依法治理能力有较大提升空间。比如，有些部门在基层并没有对应的机构，相应的管理职能在基层出现断缺；有些部门的职能重叠或交叉，各自以不同的方式对同一对象或事务进行治理。
求是网：
党的二十届四中全会审议通过的《建议》提出：“加强党建引领基层治理和基层政权建设，全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单，健全村（社区）工作事项准入制度”。为什么要推行“全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单”？
陈柏峰：
全面实施乡镇（街道）履行职责事项清单是法治思维在行政管理和公共服务领域的具体实践，旨在为基层减负增效。一段时期以来，基层治理面临的问题集中体现为乡镇（街道）负担过重，存在权力、资源、力量与职责、任务不匹配的“小马拉大车”难题。乡镇（街道）承担了超出自身权力、资源和能力的任务事项，主要表现为任务超载、责任超载、压力超载等情形。一些乡镇（街道）在高度负载的状态下运行，并因此引发一定程度的组织失能。乡镇（街道）职权不够、职责不清，陷入“责多权小、事多人少、痕多绩少”的困局，“看得见的管不了，管得了的看不见”，基层干部疲于应付，工作积极性下滑。要改变这种状况，必然要求健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）管理服务力量。
进一步来看，乡镇（街道）职责和权力、资源不相匹配，与行政管理和公共服务中的职责同构体系和属地管理原则有关。在职责同构体系中，不同层级政府往往在职能、职责和机构设置上“上下对口、左右对齐”。属地管理原则以辖区为基础，将管理和服务责任落实到具体的基层行政区域或基层单位，以便政府能够更快响应居民需求。在实际运行中，上级将部分管理和服务任务向下转移，这些任务的最终承接者往往是基层，涉及乡村振兴、社会保障、社会治安、人口管理、生态环境、信访维稳、应急管理、安全生产等等。由此，一些乡镇(街道)的职责出现泛化。上级部门通过下发文件、召开会议将治理责任转移至基层，实现“责任下沉”，自己则握起督查考核的大棒，而乡镇(街道)不敢多言、无力拒绝，只能被动接受。与此同时，乡镇(街道)的权力配备不足，相应的资源也未下移，其治理目标设定权、人事统筹权、激励分配权等比较有限。超负荷的职责和任务便突破了乡镇(街道)的权力范围和资源承载力。
因此，健全乡镇(街道)履行职责事项清单十分必要。第一，编制基本履职事项清单，明确乡镇（街道）职责范围内必须全面承担的履职事项；第二，编制配合履职事项清单，分清县乡主次责任、理清责任链条；第三，编好上级部门收回事项清单，将乡镇（街道）接不住、管不了、管不好的事项“物归原主”。如此，用规则细化量化权责事项，确保基层工作有明确的责任主体和权力边界，同时加强清单动态管理，推动责权一致、责能一致，才能从制度上推动为基层减负。
求是网：
党的二十届四中全会审议通过的《建议》提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，加强乡村治理，完善社区治理”。请您谈谈对“枫桥经验”的认识和理解。
陈柏峰：
基层既是产生社会矛盾的“源头”，也是疏导社会矛盾的“茬口”。“枫桥经验”是基于正确认识和处理人民内部矛盾、妥善解决基层复杂问题产生的中国原创性本土经验，也是解码中国基层治理的重要样本。20世纪60年代初，浙江诸暨枫桥干部群众创造了“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，其主要做法是发动和依靠群众，坚持矛盾不上交、就地解决。这一经验集中反映了我们党依靠基层组织解决人民内部矛盾的工作方法，既坚持党的坚强领导，又实现人民群众的有序参与，把问题解决在基层，创造了解决人民内部矛盾的“很好的典型”。1963年11月，毛泽东同志就学习推广“枫桥经验”作出重要批示，“枫桥经验”由此走向全国。
时代在变，形势在变，社会矛盾的内容和表现也在变，但我们党依靠基层组织处理人民内部矛盾的方法始终没有变。习近平总书记指出：“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化，促进社会和谐稳定。”新时代“枫桥经验”最突出的特点，就是牢牢抓住基层基础，最大限度把矛盾风险防范化解在基层。坚持好、发展好新时代“枫桥经验”，要贯彻落实党的群众路线，自觉把以人民为中心的发展思想贯穿到各项工作之中，把准群众诉求，及时解决基层群众的困难。要正确处理人民内部矛盾，加强和改进信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，不断提高从源头上、根本上预防化解人民内部矛盾的能力水平。要紧紧依靠人民群众，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，坚持以党建引领基层治理，发展壮大群防群治力量，推动社会治理重心向基层下移，形成共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
求是网：
基层是与人民群众联系最直接最广泛的治理区域，其治理能力水平直接影响国家整体治理效果。随着人工智能、大数据的运用，数字赋能基层治理的典型应用场景越来越多，应该如何看待数字化与基层治理之间的关系？
陈柏峰：
当前，以数字技术赋能基层治理成为创新社会治理体制、提升基层治理效能的关键所在。物联网、云计算、大数据、人工智能等蓬勃发展，这些技术极大地推动经济社会变革，也为基层治理变革奠定了基础、提供了技术手段。
同时，也要防止基层数字形式主义，避免“数字赋能”成为“数字负担”。在推进数字化的过程中，由于传统行政领域的部门壁垒等问题，导致一些地方的基层治理数字化建设出现了“信息孤岛”现象，各部门之间的信息系统互不相连、彼此隔离。例如，一些街道网格化管理平台接入了多个上级部门的数字系统，但由于各部门数字系统信息标准不统一，街道每月仅在上传数据方面，就需要耗费大量人力解决标准统一问题。这样的基层治理数字化不仅没有“赋能”，反而给基层增加了负担。
总体来说，数字化为改进基层治理提供了更大空间，但在这一过程中，要坚持以服务对象为中心，以数字为支撑破除部门壁垒，促进基层工作一体化和便民最大化，以协同治理合力更好落实“人民至上”的价值目标。
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